新中国农田水利发展的制度性特征分析

        摘要：新中国农田水利建设的伟大成 就，是在社会主义制度的背景下，中国共产党、政府和人民共同参与、形成合力的条件下取得的。党和政府的政策支持、组织动员和资金支持为农田水利发展提供了 组织保障和物质支撑，农田水利管理和服务体系的构建为农田水利设施发挥效能创造了条件。说明加强制度整合、构建科学完善的农田水利制度体系，是调动各方面 投资建设农田水利积极性、推动我国农田水利事业持续稳定发展的重要保障。
        新中国农田水利建设取得的成就是巨大的，取得成就的原因是多样的，而农田水利建设与发展的制度无疑是其中的重要因素之一。从制度的视角概括和分析这些特征，对于总结农田水利建设的经验，探讨农田水利制度建设的价值是有积极意义的。

1 新中国农村经济体制变迁的历史和基本特征

1.1 计划经济体制时期

        1949年后，与“三大改造”完成后我国进入社会主义社会的过程相一致，社会主义计划经济体制在我国也得以建立。计划经济体制的主要特征是：指令性 计划为主的计划体系，条条管理为主的宏观经济管理体系，政社合一、政企合一的微观经济模式。计划经济体制对农村经济影响最大的则属于微观经济模式——农村 人民公社。政社合一的人民公社体制，最主要的功能就是组织农民和进行乡村动员，不仅有利于扩大农民的政治参与和政治认同，还有利于解决社会问题、经济问 题，如兴修农田水利、发展农业生产等。在计划经济时期，政府投入了巨额的资金，组织和动员了大量农民，使农田水利建设取得了巨大成就。

         然而，计划经济体制下的人民公社制度，虽具备提供某些农村公共产品的可能，但其弊端也是极其明显的。如集体统一经营，管理成本过高，生产效率低下； 分配上的平均主义，使农民缺乏生产积极性；国家对农民在经济上、组织上、思想上控制加强等，其后果是不能充分发挥亿万农民的生产积极性，进而不利于农业发 展和农业现代化的实现。

1.2 社会主义市场经济体制时期

         1978年以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，并逐步确立了社会主义市场经济体制的改革目标。社会主义市场经济体制的主要 特征是：以公有制为主体，多种所有制并存的所有制结构；按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度；发挥计划与市场两个手段、把计划调节与宏观调控结合起来 的宏观调控方式。

        我国的经济体制改革，首先在农村取得突破性进展，农村实行了以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产责任制，农民对集体所有的土地具有充分的经营 自主权。它在土地集体所有制的基础上，将农民家庭承包经营的积极性和集体经济的优越性结合起来，因而受到农民的欢迎。“统分结合”的农村家庭联产承包责任 制的普遍实行，也促进了政社合一的人民公社制度解体。

        由于我国经济体制在1978年之后逐步实现了由计划经济体制到社会主义市场经济体制的变迁，致使不同经济体制下农田水利的建设和发展呈现出不同的特征。

2 计划经济体制下我国农田水利建设的特征

2.1 农田水利管理体制初步构建

       农田水利设施是水利发挥效益的重要前提，而农田水利设施效益的进一步发挥与可持续发展，离不开完善的农田水利管理体制之保障。

（1）建立和充实县一级机构。农田水利设施主要为地方农业生产服务，负责机关主要为县以下基层组织，具体负责组织规划、施工建设、协调任务、技术指           导等工作。所以，为适应农田水利迅速发展的需要，“建立和充实县一级机构”成为20世纪50年代中期以来水利建设和发展的重要任务。一般来说，作为             政府的 一级基层组织，在既有计划与任务的目标之下，县级水利机构的建立相对容易。

（2）初步形成农村水利基层管理服务体系。农村水利基层组织，除各类工程的专管机构和群众性的管理组织之外，区、乡（镇）一级的水利基层组织也是农            村水利的一支骨干力量，但在20世纪50年代，“农村水利正处在大发展时期，建立社、队一级基层水利组织时机尚未成熟”。

                  但在计划经济时期，中央政府要求各“省、专、县都应该建立一支常年的水利施工的专业队伍”。省、专、县设置专门的水利施工队，负责较为大型              的水利设 施的常年维修，农田水利则主要由公社、生产大队或小队负责在冬春农闲季节修建。常年维修与农闲季节的修建，水利施工专业队伍与农民相            结合，使农田水利建 设、管理与维护一体化、长期化。调动农民群众广泛参与农田水利的管理与维护，是20世纪我国农田水利发挥效益的重要前提。

2.2 社会动员体系

        进行大规模的农田水利建设，就是对社会资源进行重新的配置、协调，实现集体行动的组织动员，这些都需要依靠一定结构的组织才能实现。党政一体的治水组织动员体系和农村基层组织的建立，成为动员和激励农民参与农田水利建设的组织保障。

（1）党政一体的治水组织动员体系。中国共产党和政府在治水过程中发挥了巨大的作用，其组织动员功能主要来自于严密的组织体系，包括：党的系统、行           政系统和群众团体系统。其中，党是处于绝对领导地位的政治组织，行政系统则是贯彻落实党的决议、决策，群团系统在落实党的政策、决策时也起着            重大的作用， 如共青团组织鼓励青年进行劳动竞赛，妇联组织“铁姑娘突击队”参加农田水利建设等。依靠各级党组织和各级行政系统，通过“政党下  乡”、“行政下乡”和“宣 传下乡”的过程，将分散的农民组织动员起来，将分散的乡村社会整合到国家体系中，推动了我国农田水利事业大发展。

（2）人民公社职能的发挥。人民公社在农村实现了与整个国家主导的计划经济发展模式相匹配的政府职能，沟通了国家工业化的目标与农民利益之间的联                系，担负起在农村大规模、全面快速推进农村现代化和提供农村公共物品的作用，组织动员大量农民参与农田水利建设就是人民公社组织的重要组织功           能之一。

         在1957年农业生产关系大跃进时期，投入水利建设的农村劳动力，“10月份两三千万，11月份六七千万，12月份八千万，1958年1月份达到一 亿。”从年均投入水利建设的劳动力数量来看，1958-1960年的3年间，“各省、市、自治区年均投入水利建设的劳动力一般达到占本省、市、自治区农业 劳动力总数的20％至30％，最多的达80％。”[1]1965年11月底，全国投入水利和其他农田基本建设的劳动力达到3200万人。1970年冬到 1971年春，全国有近百万干部、1亿农民参加兴修小型水库、水渠、塘堰和打井，还建设了一批大中型水利工程。虽然人民公社的组织功能具有某种强制的成分 在里面，但不容否认的事实是，人民公社分配制度中的激励机制（工分制）也起了十分重要的作用，否则我们就很难理解农民为什么会愿意积极参加高强度的农田水 利建设之确切原因，而且农田水利建设的巨大成就也是在这一时期取得的。

2.3 建设资金

        人民公社时期农田水利建设资金来源主要有两个：一是财政渠道，但是囿于当时的农村经济条件，农村通过正常的财政手段筹集到的资金非常有限；二是制度外筹资，即主要依靠各级集体组织、没有纳入到正规财政体制范畴内的乡村公共产品筹资方式。

        1949-1958年，国家投入的巨额财政资金主要用于大型水利工程和修复河道、防范洪涝灾害，农田水利建设则主要采用国家对农田水利建设实行补助 和农民义务建设的方法。1958年5月，国家提出水利建设的方针是“以小型为主，以蓄为主、以社办为主”，兴修大、中、小型水利工程，“必须是依靠群众力 量为主，国家援助为辅”，这就决定了人民公社时期主要通过制度外筹资来开展农田水利建设。人民公社和农民为我国水利建设（包括农田水利建设）提供了相当数 量的资金、粮食、工具等生产资料和生活资料。1949-1979年，“全国水利基本建设投资473亿元，水利事业费290亿元，总计763亿元”，“社队 自筹及劳动积累估计约580余亿元”[2]。如果除去水利事业费，

那么农村社队自筹及劳动积累的资金就超过了国家所提供的水利基本建设资金。农村社队自筹及劳动积累资金的提供，有赖于人民公社制度功能的发挥。

3 社会主义市场经济体制下我国农田水利建设的特征

3.1 农田水利管理体制和支持体系逐步完善

（1）农田水利管理体制逐步完善。“文化大革命”结束后，农村水利基层组织和队伍的建设才被纳入各级水利部门的议事日程，从1978年开始，各地逐 步在基           层人民公社（乡、镇）设置水利站（水利水保站等）——大队（村）设置管水员，到20世纪90年代我国农村水利基层管理服务体系基本形成了网络                   [3]，在抵御水旱灾害，促进农业高产稳产中发挥了重要作用。20世纪90年代中后期，我国经济体制改革不断深化，农村出现了非赢利性的社会组织——           农民用水协会，以承担末级渠系维护运行的职责，但部分用水协会因缺乏正常运行和维护水利设施的资金，面临着难以持续发展的问题。特别是在21世           纪的今  天，种粮 的比较效益较低，农村劳动力缺乏，农民投资农田水利的积极性不高，而在国家对农田水利投入加大的情况下，大量采用招标、投标             的方式，加强监管，由专业的水 利施工队施工可能更为符合实际一些。

（2）防汛抗旱服务组织体系初步构建。抵御水旱灾害、发展农业生产是一个系统工程，仅靠水利部门和农民修建农田水利设施是不够的，还需要建立防汛抗            旱服务组织体系做支撑。为了配合进行水利建设，1950年6月，中央人民政府成立了全国统一的防汛指挥部，地方省——地（区）——县也成立了防汛            指挥机 构，1987年更名为国家防汛总指挥部，1993年又更名为国家防汛抗旱总指挥部，负责领导、组织全国的防汛抗旱工作，防汛抗旱组织机构基本               完善。

        《中华人民共和国防汛条例》（1991年，2005年修订）、《国家防汛抗旱应急预案》（2006年）、《中华人民共和国抗旱条例》（2009年） 等条例的公布与实施，不仅是对新中国60多年防汛抗旱体系经验的总结，更是在新形势下构建了较为完善的防汛抗旱的制度体系。2009-2010年南方5省 大旱、2010-2011年北方8省旱情严重，相关部门分别启动的抗旱Ⅱ级应急响应，即是国家防汛抗旱制度体系的反应和对这一制度的检验。新中国成立60 多年来，多部门通力合作是应对水旱灾害的显著特点。

        全国逐步形成的比较完善的防洪工程体系、防汛抗旱服务组织体系和管理体系，提升了各级组织的执行力和管理效率，极大地增强了政府整合社会资源、组织协调农田水利建设的能力，为我国农田水利设施效能发挥创造了前提。

3.2 社会动员体系

        20世纪80年代以来，国家动员农民的机制相对弱化，农村基层政权的作用逐渐削弱，但强大的农村基层政权职能，并没有随着人民公社的解体而迅速弱 化，因为它不仅具有惯性，还因为我国整个政府职能并没有从“全能政府”理念和“政府主导型”发展模式中转变过来，上面“千条线”，还需要下面乡镇政府“这 根针”。如20世纪80年代末90年代初开始实施的“两工”（义务工和劳动积累工）制度设计，就动员了众多的农民参与到相应的水利建设中。

         从1989年全国建立劳动积累工制度到1998年，全国平均每个农村劳动力投工数量呈现增长趋势。1998年，劳动积累工制度在全国各地普遍建立起 来，“全国共投入劳动积累工90亿个，劳均投工20．5个，比1988年增加了12．3个。湖北、云南、四川、辽宁等省均超过30个。依靠劳动积 累，1999年全国共兴修了200万处小型水利工程，相当于增加了450亿元的投入。”[4]“两工”制度促进了我国农田水利的建设，弥补了国家对农村公 共产品投入不足的现实。然而，“两工”制度依然带有某种强制性，农民参与的积极性并不高，在市场经济条件下，“两工”制度并不是一种可持续的农田水利建设 方法。

         实际上，自改革开放以来，群众义务投劳的数量与人民公社时期相比已经大为减少。到20世纪90年代除了抗洪抢险、防洪除涝、国家投资群众经营收益的 水土保持工程等方面还有部分群众投劳外，大中型水利建设项目中群众投劳很少。只有在一些农村公共产品（如农田水利）的建设上，农民才有一定数量的投劳。

         21世纪初年，我国开始对农村税费制度进行改革。从2006年开始，全面取消农业税，农民的一些强制性义务（如“两工”制度）也被取消，农田水利基 本建设等公共产品的建设采用“一事一议”的筹资筹劳管理办法。所以，在市场经济条件下，只有遵循“谁建、谁管、谁有”的利益激励机制，才能动员和发挥包括 农民在内的各利益主体参与农田水利建设、管理的积极性。

3.3 建设资金

       投资数量反映了国家对农田水利建设的重视程度：水利基建投资占农业基建投资比重或财政支农资金的相应比重，表示农田水利建设在农村工作中的地位；水利基建投资占全国基建投资的比重，表示农田水利建设在整个国民经济中的地位。

        从我国不同时期水利建设投资来看，水利投资在总量上不断增加，水利基本建设投资在农业基本建设投资中的比重也较高，但是和国民经济的其他领域相比， 在20世纪80年代，水利投入特别是农田水利建设投入一度减少。20世纪90年代全国水旱灾害呈现增加的趋势，政府对水利的投入开始逐年增加，农业灌溉面 积才结束了近10年的徘徊局面。仅在1997-2008年，全国累计投入农田水利基本建设资金476亿元，其中中央投资268亿元，地方各级投入208亿 元。

         水利基建投资占全国基建投资的比重，呈现20世纪80年代的10年较低，然后又逐渐升高的趋势。水利基建投资占全国基建投资的比重在“六五”期间降 至2．7％，“七五”期间降到2．3％，但到20世纪90年代水利基建投资逐渐增加，“八五”期间为2．8％，“九五”期间为3．8％。“十五”期间为 2．8％，“十一五”期间更有较大提高。20世纪90年代以来的比重虽然不高，但因为我国国民经济的总量规模巨大，投资总量并不少。

         在水利投资总量不断增加的条件下，水利投资体制也由单纯的依靠国家投资的模式，转变为多元化、多层次、多渠道投入的新格局。水利基建投资来源构成变 化的突出特点是投资多元化特征日趋明显，国家投资比例下降，自筹资金、利用贷款和外资的比重上升。“1986年-2005年水利基本建设投资构成中，国家 投资的比例由73％降到45％，利用国内贷款由3％上升至13％，自筹和其他资金由29％上升至39％；自筹资金和其他资金的比重稳步上升”[5]。上述 变化充分体现了社会主义市场经济体制配置资源的作用在日趋增强。虽无农民投资农田水利的具体数据，但农民对农田水利的投入肯定也在增加。

          正是由于多元化的、持续增加的农田水利投入，农田有效灌溉面积在不断增加，但长期的投入不足导致“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板”[6]。

        总结和分析我国农田水利发展的特征和经验，可以得出如下简要结论：不论是计划经济体制、还是市场经济体制，科学决策，调动国家、社会组织和农民等各 利益主体参与农田水利建设的积极性，加大资金与技术的投入，是农田水利发展的前提；构建科学完善的农田水利投资、建设、管理、运行制度，是农田水利事业持 续发展的重要保障。在21世纪的新形势下，农田水利事业应进一步改革与发展，以推动我国农业生产增长、农村经济可持续发展。

参考文献：

[1]当代中国丛书编辑部．当代中国的基本建设（上）[M]．北京：中国社会科学出版社，1989：104．

[2]中国农业年鉴（1980）[M]．北京：农业出版社，1981：26．

[3]中国农业年鉴（1981）[M]．北京：农业出版社，1982：433．

[4]水利部农村水利司．新中国农田水利史略（1949-1998）[M]．北京：中国水利水电出版社，1999：238-244．

[5]王浩，秦大庸，汪党献．水利与国民经济协调发展研究[M]．北京：中国水利水电出版社，2008：52．

[6]中国农业年鉴（1999）[M]．北京：中国农业出版社，2000：117．

[7]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[Ｎ]．人民日报，2011-01-30（1）．

作者简介：陈贵华（1966-），男，副教授，主要研究方向为中国近现代史研究。